Kierunki zmian ustawy dot. sektora przewozów podmiejskich i regionalnych z uwzględnieniem teorii contestable markets.

opr. Adam Fularz

Zanik regionalnej i miejskiej komunikacji zbiorowej pogłębia się. Wierząc statystykom, z roku na rok coraz mniej osób korzysta z usług regionalnych przewozów transportem zbiorowym. Tendencja ta dotyczy transportu autobusowego w miastach i regionach. Jest wysoce prawdopodobne, że aktualna struktura organizacyjna jest z powodu swego niedostosowania do wymogów wolnego rynku przyczyną spadającego udziału transportu zbiorowego w obsłudze popytu na transport.

Patrząc na ogrom różnic, jakie dzieli strukturę organizacyjną polskiego transportu zbiorowego i np. niemieckiego lub szwedzkiego, chwilami aż można zastanawiać się, jak tak źle zorganizowany system jeszcze działa mimo wszystkich degeneracji w nim zawartych. Mimo ewidentnych degeneracji obecnego systemu, niewiele jest jednak prac, które proponowałyby całościowe reformy systemu organizacji transportu zbiorowego. Ta praca, mimo pewnych uproszczeń jest próbą całościowego spojrzenia na to zagadnienie z uwzględnieniem nowych teorii ekonomicznych. Wg niektórych dokonuje ona swoistego"przeorania" polskiego rynku transportu zbiorowego, jednak wg autora te kroki są w obecnej sytuacji konieczne.

Uwagi wstępne

Poniższe tezy mogą sprawiać wrażenie odkrywczych, przedstawione tutaj główne kierunki reform i propozycje rozwiązań organizacyjnych nowe jednak nie są. Temat powstania związków komunikacyjnych regularnie powtarzał się w polskiej prasie i literaturze specjalistycznej. Autor mechanizm reform opracował na podstawie doświadczeń krajów w których nowoczesne metody organizacyjne są stosowane relatywnie najdłużej. Polscy autorzy z reguły pomijali także motywy, dla których tworzenie tego typu struktur byłoby pożądane, i lekceważyli dorobek Industrial Organisation Theory lub New Institutional Economics, które to kierunki starają się wyjaśnić motywy poszczególnych strategii i zachowań rynkowych i wg autora są nieodzowne dla poznania kontekstu procesu reform.

Niektóre pojęcia są zaczerpnięte przez autora z zakresu pojęć specjalistycznych innych branż i mogą wprowadzać zamieszanie, wobec czego pożądanym wydaje się uprzednie ich wyjaśnienie.

Slot: trasa przejazdu wraz z przepustowością wykorzystanej sieci transportowej wraz z zajętością terminali/dworców.


Teoria ekonomiczna

Obecnie autobusowy transport zbiorowy w Polsce polega na braku ingerencji władz publicznych w strukturę rynku przewozowego. Przyjmuje się, iż nie występują zagrożenia związane z działalnością na rynku przedsiębiorstw chorych, źle zarządzanych, nieudolnie zreformowanych. Niemalże zakłada się jako dogmat, iż wszystkie przedsiębiorstwa zarządzane są na najwyższym poziomie i dlatego nie ma potrzeby tworzenia mechanizmów wolnorynkowych które redukowałyby z rynku przedsiębiorstwa muszące z niego odejść, by zrobić miejsce dla wydajniejszych, lepiej zarządzanych podmiotów.

Szczególnie na rynkach przewozowych zaobserwować można słuszność tzw. teorii rynków spornych lub rynków kontestowalnych, szczególnie często przywoływanej przy analizie zależności na rynkach przewozowych. Ta rozwinięta przez Baumola, Panzara i Williga teoria zajmuje się wyjaśnieniem paradoksu, gdzie nawet przy występowaniu sytuacji monopoli naturalnych zaobserwowano wydajną alokację zasobów w systemie ekonomicznym. Podstawą jej założeń jest analiza kosztów utopionych związanych z wejściem na dany rynek. Koszty utopione (sunk costs) to koszty nieodwracalnie utracone, jakie musimy ponieść chcąc świadczyć usługi na nowym rynku. Mogą to być koszty konieczne do zdobycia know-how, koszty pozyskania wykwalifikowanego personelu lub jego szkolenia, koszty certyfikatów i licencji. Rynek kontestowalny nie może mieć barier wejścia, i często w tym kontekście pojawia się termin irreversible costs- kosztów nieodwracalnie utraconych.

W przypadku braku takich barier i pojawienia się "możliwych do zaatakowania" przez nowych chętnych rynków, działający na nich monopolista będzie musiał z jednej strony zaoferować wydajne z alokacyjnego punktu widzenia taryfy i z drugiej strony będzie on zmuszony do jak najwydajniejszego wykorzystania technologii i zastosowania najbardziej optymalnego taboru. Przy zastosowaniu nieefektywnego taboru lub w przypadku stosowania zawyżonych cen będzie się on musiał liczyć z groźbą przyciągnięcia na rynek konkurencji. Tak więc nawet w przypadku istnienia monopolu jest możliwa efektywna alokacja zasobów.

Bariery wejścia/wyjścia na i z rynku są relatywnie niskie w rynku przewozów autobusowych (choć nowy przewoźnik PolskiBus-obecnie Flixbus- wchodząc na rynek zakontraktował 68 nowych pojazdów). W przypadku chęci wejścia na rynek kolejowy należałoby nabyć tabor kolejowy, co stanowi koszt rzędu np. kilkudziesięciu mln PLN w przypadku niewielkiego zakresu usług, nie wspominając o konieczności znalezienia specjalistycznego zaplecza technicznego i miejsc postojowych, co może być niewykonalne w przypadku odmowy świadczenia tych usług przez jednostki organizacyjne podporządkowane PKP.

Na rynku autobusowym takich wysokich barier dostępu brak, a bariery wyjścia są także znikome: z uwagi na duży rynek przewozowy, może nastąpić sprzedaż pojazdu za sumę początkową pomniejszoną tylko o amortyzację i koszty zużycia. Na rynku kolejowym, gdzie istnieje monopol, pozbycie się taboru w przypadku opuszczenia rynku jest niemalże niemożliwe w polskich warunkach monopolu. Tak więc transport autobusowy, w odróżnieniu od kolejowego, cechował się własnościami typowymi dla rynku w pełni kontestowalnego, i dlatego dochodziło na nim do wydajniejszej alokacji zasobów niż w przypadku rynku kolejowego, a groźba wejścia na dany rynek konkurencji i bycia zaatakowanym przez nowe podmioty była realna i silna, co zmuszało działające na nim podmioty do utrzymywania względnie wysokiej wydajności.

Niekiedy na rynku w pełni kontestowalnym dochodzi do paradoksu zwanego "atakiem hit-and-run". Nowy podmiot wchodzi na rynek po ocenie struktury cenowej działającego na nim monopolisty. Poprzez zaoferowanie niższych cen przeciąga on na swoją korzyść cały popyt, i opuszcza potem rynek (rynek w pełni kontestowalny, więc nie ponosi on kosztów utopionych/ nieodwracalnych) wobec reakcji monopolu. W jego obliczeniach pojawia się bowiem cena, jaką żądał monopolista, a nie cena, jaka wynika z konkurencji. Wyjście z rynku nowego podmiotu jest możliwe jedynie w sytuacji istnienia tzw. monopolu naturalnego, czyli sytuacji w której jeden podmiot może taniej obsłużyć rynek niż kilka podmiotów, a funkcja produkcji jego usług posiada korzyści skali ("economies of scale") i jest subaddytywna.

Monopol naturalny w świadczeniu przewozów autobusowych nie występuje aż tak silnie, może istnieć wielu przewoźników z których każdy będzie posiadał identyczną funkcję kosztów, wykorzystywał identyczny, najbardziej optymalny tabor i zatrudniał tyle samo pracowników do wykonywania przewozów. Mogą oni pozostawać w stanie fluktuacji na rynku, polegającej na tym iż jeden z przewoźników pozyska wydajniejszy tabor i uzyska krótkotrwała przewagę nad innymi przewoźnikami, którzy także będą dążyli do pozyskania optymalniejszego taboru.

Natomiast monopol naturalny, i to w dodatku silny, występuje w systemie taryfowym. Tutaj występują zarówno korzyści skali ("economies of scale") jak i korzyści zakresu ("economies of scope"). Przewoźnik posiadający większą ilość usług w danym korytarzu jest preferowany przez stałych klientów (np. posiadaczy miesięcznych biletów dedykowanych) ponad ofertę tych, którzy oferują mniej połączeń.

Może to długofalowo prowadzić do eliminacji mniejszych przewoźników z rynku, co może mieć negatywne skutki w postaci ograniczenia jakości, podwyższenia cen przez przewoźnika mającego ilościową przewagę ofertową w danej relacji po wyeliminowaniu konkurentów. "Wojna ofertowa" pomiędzy przewoźnikami prowadzi do zmniejszenia poziomu wypełnienia pojazdów, wzrostu kosztów całkowitych i podniesieniu cen biletów na liniach z mniejszą konkurencją w celu finansowania dość kosztownych "działań wojennych", polegających niekiedy na wożeniu "gorącego powietrza" na liniach gdzie dominujący przewoźnik chce wyzbyć się konkurencji.

Manewry strategiczne
W literaturze opisującej doświadczenia krajów o zderegulowanych rynkach transportu zbiorowego często spotyka się określenie "wastefull cometition", które dotyczy zachowania przewoźników w obliczu obawy o wtargnięcie nowych przewoźników i pojawienia się groźby walki konkurencyjnej na rynku. Poprzez strategiczne zachowania rynkowe usiłują oni niepodpuścić do pogorszenia swojej pozycji rynkowej.

Najpowszechniejszą strategią jest zagęszczenie oferty w danym korytarzu do tego stopnia, by wszystkie sloty były "zajęte" przez inkumbenta. Dotychczas obsługujący dany rynek przewoźnik stara się poprzez rozbudowę oferty niedopuścić do stworzenia możliwości wejścia nowego przewoźnika. Podstawowym warunkiem do zaistnienia tej tendencji jest pewna głębia rynku i jego kontestowalność, czyli brak barier wejścia/wyjścia. Ważne jest także wysokie prawdopodobieństwo spenetrowania niewypełnionego rynku przez konkurenta i związana z tym silna presja na inkumbenta dotychczas go obsługującego.

Wastefull competition, konkurencja marnotrawna jest oskarżana w literaturze o tendencję do zawyżania kosztów całkowitych. Wypełnienie pojazdów jest z reguły mniejsze, a z tym koszty usług dla użytkowników są wyższe. Tak właśnie tłumaczy się 30-procentowy wzrost cen biletów po deregulacji transportu autobusowego w Wielkiej Brytanii, gdzie dopuszczono do niekontrolowanej walki przewoźników i tylko w aglomeracji Londynu wprowadzono mechanizm walki konkurencyjnej o rynek w drodze przetargów.

Analiza stanu obecnego

Na polskim rynku niedawno jeszcze działały 174 przedsiębiorstwa powstałe po rozpadzie monopolu PKS- dziś niemal całkowicie ów dawny system zanikł. Ponadto sukcesywnie pojawiały się nowe podmioty prywatne, realizujące usługi w konkurencji bezpośredniej z przewoźnikami powstałymi po rozpadzie monopolu lub wprowadzający nowe usługi na rynek i znajdujący dodatkowe grono klientów.

Obecnie praktycznie nie ma już popularnych tras dalekobieżnych obsługiwanych tylko i wyłącznie przez jednego przewoźnika na zasadzie wyłączności. Sytuacja ta występuje jedynie na tzw. rynkach płytkich, tam gdzie popyt na usługi jest relatywnie mały. Także w przewozach regionalnych sukcesywnie pojawiali się nowi konkurenci. Często dochodziło do wojny cenowej (dwie dekady temu na linii Sulechów - Zielona Góra ceny biletów obniżyły się z 4 PLN w sytuacji quasi-monopolu PKS Zielona Góra (miał on lwią część rynku na tej trasie) do 1,27 PLN w okresie nasilenia wojny cenowej. Na początku PKS Zielona Góra lekceważył nowego przewoźnika, lecz po okresie długotrwałej wojny doszło do zmowy cenowej i poprzez ustanowienie kartelu zadecydowano o nowym podziale rynku i ustaleniu ceny przewozu w wysokości 3 PLN.

Niemniej, państwowa forma własności, jaka jest cechą większości przedsiębiorstw PKS powodowała iż były one historycznie mniej podatne na innowacje. Presja ku zwiększeniu konkurencyjności nie nadchodziła ze strony równie państwowych sąsiednich PKS-ów, lecz ze strony powoli rosnącego w siłę sektora prywatnego. Rozwój firm prywatnych na tym rynku następował powoli, co więcej, prywatni przewoźnicy mieli problemy z przejęciem klientów od firm państwowych. Było to w zasadzie możliwe tylko w wyniku podjęcia wojny cenowej z konkurentem, która mogła się zakończyć wypchnięciem gorzej alokującego czynniki produkcji usług przewoźnika. Sytuacja wojny cenowej jest jedyną metodą nowego przewoźnika na zwiększenie udziału w rynku i odebraniem części klientów inkumbentowi (przewoźnikowi dotychczas działającemu na danym rynku).

Wojna przewoźników na danym rynku prowadzi dla z jednej strony korzyści, z drugiej strony niedogodności dla klientów. Z jednej strony mogą oni liczyć na usługi o lepszym stosunku ceny do jakości (casus linii Zielona Góra- Sulechów, gdzie dopiero po protestach części pasażerów ograniczono prędkość regionalnych autobusów ekspresowych łączących Sulechów z nieodległą Zieloną Górą z wykorzystaniem obwodnicy autostradowej). Z drugiej zaś strony powstają koszty transakcji. Kolejny przewoźnik działający na danej trasie zwiększa liczbę połączeń, ale dla klientów miesięcznych biletów abonamentowych, którzy muszą kupować bilety dedykowane na jednego przewoźnika, poprawa oferty nie występuje. Najtańszy przewoźnik jest w praktyce ekonomicznej najczęściej tym, który oferuje najmniejszą liczbę połączeń i w związku z tym stara się zwiększyć swój udział we rynku poprzez wojnę cenową z silnymi konkurentami.

Dwaj przewoźnicy w jednej relacji- niemożliwość

Przechodzenie z sieci usług jednego przewoźnika do sieci usług drugiego przewoźnika oznacza z reguły nieatrakcyjne wielokrotności poszczególnych taryf. W przypadku regularnego korzystania z danej relacji, składającej się z linii obsługiwanych przez dwóch różnych przewoźników z reguły należy nabyć dwa osobne bilety. W przypadku konieczności nabycia dwóch biletów miesięcznych jest to oferta do tego stopnia nieatrakcyjna, iż zmusza ona pasażera chcącego korzystać z usług transportu zbiorowego w takiej relacji do korzystania z motoryzacji indywidualnej.

Przewoźnicy autobusowi orientują swoją ofertę nieco poniżej kosztów użytkowania samochodu osobowego traktowanego jako górna granica taryfy pomniejszona o koszty niedogodności związanych z korzystaniem z transportu zbiorowego, ale nie muszą oferować znacznie niższych cen chcąc pozyskać "zmotoryzowanych" klientów lub zatrzymać tych, których mogliby stracić na rzecz samochodu osobowego. Niemniej rozfragmentowanie systemu na poszczególne "monopole" w danych relacjach spowodowało iż przechodzenie z usług jednego przewoźnika na innego nie znajduje uwzględnienia w zorientowanych na docelową, pojedynczą usługę taryfach. Potencjalna możliwość poszerzenia grona klientów jest z reguły całkowicie ignorowana.

Autorowi znany jest przypadek osoby, która mieszkając w południowej części aglomeracji zielonogórskiej w dojazdach do położonego na jej północnym krańcu Sulechowa musiała korzystać z usług dwóch przewoźników. Gdyby nie fakt, iż tej osobie jako nauczycielowi przysługiwała ulga (50%), osoba ta musiałaby korzystać z motoryzacji indywidualnej, ponieważ cena dwóch pełnych biletów miesięcznych okazywała się przewyższać bezpośrednie koszty korzystania na tej trasie z samochodu osobowego. Dodatkowo brak węzła przesiadkowego pomiędzy siecią przewoźników miejskich a podmiejskich prowadził do tego, iż osoba ta musiała pokonywać w pośpiechu odcinek dzielący dworce obu przewoźników.

Wypadałoby na zakończenie tego przykładu postawić pytanie retoryczne: wydaje się, że z połączenia obsługiwanego przez dwóch przewoźników mogą korzystać regularnie jedynie osoby posiadające uprawnienia do ulg, i będące w dodatku młodymi, by móc pokonywać dystanse dzielące terminale różnych przewoźników. Aglomerację Zielonej Góry obsługiwało ongiś 7 przewoźników, każdy z nich posiadał inny system biletowy, a w mieście znajdują się trzy dworce (PKS, przewoźników prywatnych- w przebudowie do roli centrum przesiadkowego, i PKP), na szczęście niezbyt od siebie oddalone (w obrębie dystansu ok 5. minut piechotą). Systemy biletowe są tak różne, iż u jednych przewoźników bilety jednorazowe można nabyć wyłącznie w automacie zamontowanym wewnątrz pojazdu lub na przystanku (MZK), a u innych praktycznie tylko w kasie biletowej (PKP). U jeszcze innych ich nabycie jest możliwe wyłącznie u kierowcy (przewoźnicy prywatni). PKS ostatnio przejął obsługę kilku tras podmiejskich i wprowadził bilety jednorazowe.

Ta różnorodność jest dla przyzwyczajonych do niej osób miejscowych jest czymś oczywistym, lecz dla nowych użytkowników jest utrapieniem wymagającym sporej orientacji. Dodatkowo każdy przewoźnik ma oprócz zupełnie odmiennych systemów dystrybucji biletów jeszcze bardziej odmienne systemy taryfowe. Systemy te zazwyczaj oferują korzystniejsze warunki w obszarze aglomeracji objętym walką konkurencyjną i mniej korzystne warunki w obszarze oddalonym od aglomeracji, gdzie na wskutek płytkości rynku wejście nowych przewoźników jest mało prawdopodobne. Zauważają to sami podróżni. Granica, do której rynek jest kontestowalny i posiada wielkość umożliwiającą egzystencję dwóch i więcej oferentów, okazała się w przypadku aglomeracji Zielonej Góry być granicą wyznaczającą niższe, atrakcyjne taryfy.

Propozycja kierunku reform

Czy wierzą Państwo w egzystencję kilku (minimum dwóch) walczących na rynku przewoźników, którzy potrafiliby się porozumieć by stworzyć wspólne centrum przesiadkowe? W niektórych przypadkach przedstawiciele podmiotów gospodarczych mają tak sprzeczne interesy gospodarcze iż odmawiają nawet rozmów ze sobą, oczerniając lub oskarżając się nawzajem. W jednym przypadku planowano nawet podpalenie bazy autobusów kpnkurenta. Ewentualnych pól do powstania konfliktów jest sporo, od prawa do wykorzystania przystanków inkumbenta przez konkurenta poczynając na wojnie cenowej kończąc.

Nadzieje na to, iż przewoźnicy porozumieją się sami i stworzą wspólny system taryfowy, marketingowy i informacyjny są złudne i jak dotychczas taka sytuacja w Polsce była raczej dziełem sił zewnętrznych (samorządów, organizacji pozarządowych, jak w relacji Ustka- Słupsk ok. dekady temu) niż "twórczego" wpływu walki przewoźników, obfitującej w sprzeczności interesów i cechującej się kompletną ignorancją interesu wspólnego wszystkich przewoźników, jakim jest integracja skrawków ofert w spójny system.

Sprzeczność interesów wynika z samej teorii rynków kontestowalnych. Fakt istnienia obok, w bezpośredniej bliskości konkurenta, który może zechcieć zaatakować rynek sąsiada jest już wystarczającym powodem dla narastania sytuacji konfliktu. Monopolista- przewoźnik komunalny obsługujący rynek przewozów miejskich może obawiać się, iż władze wprowadzą mechanizm przetargowy zamiast utrzymywania monopolu i jego sąsiad- prywatny przewoźnik z rynku przewozów podmiejskich przerodzi się w groźnego konkurenta na rynku przewozów miejskich.

Podejrzliwość, żeby eufemistycznie nie powiedzieć: "wzajemna niechęć" jest tym, co dominuje w relacjach pomiędzy podmiotami na rynku, i na poprawnie działającym rynku, a więc pozbawionym karteli i zmów cenowych jest elementem, który powinien świadczyć o jego zdrowej strukturze. W tych warunkach, oczekiwanie dobrowolnej współpracy przewoźników w szerszym zakresie niż np. bezpieczna dla obu stron współpraca lokalnego, najlepiej państwowego monopolu autobusowego z "narodowym monopolem kolejowym" jest w zasadzie nielogiczne.

Także nadzieje na to, iż samorządy lokalne w skali kraju porozumieją się i stworzą kilkadziesiąt organizacji zarządzających transportem w ich imieniu są nierealne, ponieważ występują silne różnice polityczne pomiędzy różnymi samorządami oraz dodatkowo podziały wewnątrz nich. Obserwacje autora dotyczące zachowań samorządów mających realizować wspólne zadania transportowe z samorządami reprezentującymi przeciwne spektrum polityczne (np. konserwatywne władze miasta i lewicowe władze województwa) potwierdzają tezę iż w takich warunkach korzystna dla obu stron współpraca nie występuje.

Konieczna jest głęboka reforma struktury organizacyjnej transportu zbiorowego. Obecna jego struktura prowadzi do samoograniczania się pól działań poszczególnych przewoźników i dezintegracji systemu transportowego na poszczególne skrawki oferty, mające różny standard i jakość, różne systemy biletowe i taryfy. Regularni, stali klienci komunikacji zbiorowej zazwyczaj natrafiają na liczne ograniczenia spowodowane dezintegracją systemów biletowych i informacyjnych. Nie otrzymują także całościowej oferty przewozowej, a jedynie skrawki, fragmenty informacji o ofercie każdego z wielu przewoźników.

Z punktu widzenia praw ekonomii, najlepszą sytuacją w danym korytarzu jest ta, gdy brakuje w nim dominującego przewoźnika, a udział konkurujących na nim podmiotów jest wyrównany i relatywnie niewielki. Wówczas pasażer otrzymuje najlepszą ofertę, a cena ustalana przez niewystępującego tutaj dominującego przewoźnika nie jest ceną, wobec jakiej muszą oni orientować swe taryfy.

Niestety, w takiej sytuacji pasażer korzystający regularnie, a nie spontanicznie z usługi przewozowej w danej relacji nie może korzystać z pełnego wachlarza oferty. Cóż z tego, iż na przykład połączenie Ustka- Słupsk jest obsługiwane w cyklu 20-minutowym przez 3 kursujących naprzemiennie przewoźników, skoro każdy z nich obsługuje to połączenie tylko co godzinę? Posiadacz miesięcznych i kwartalnych biletów dedykowanych otrzymuje ofertę niekonkurencyjną wobec np. motoryzacji indywidualnej, a propozycja nabycia 3 dedykowanych biletów miesięcznych by móc w pełni wykorzystać dobrodziejstwo walki konkurencyjnej na tej linii jest dla niego finansowo nieatrakcyjna. Transport zbiorowy się samoogranicza poprzez rozdrobnienie systemów taryfowych.

W wypadku wspomnianej relacji Ustka- Słupsk uniknięto rozdrobnienia oferty marketingowej poprzez inicjatywę lokalnych działaczy społecznych i organizacji pozarządowych które miały na celu integrację transportu publicznego. Przeprowadzono negocjacje z przewoźnikami i uzgodniono wprowadzenie ruchu cyklicznego w tej relacji, porządkując nieregularne kursy i tworząc atrakcyjną dla spontanicznego podróżnego ofertę opierającą się na spójnym dwudziestominutowym interwale z łatwymi do przyswojenia końcówkami X.19, X.39 i X.59. Niestety, ustecko-słupska innowacja jest ewenementem w morzu zderegulowanej i rozdrobnionej sytuacji na rynku.

Dogłębne zmiany na rynku

Jakiekolwiek nadzieje na to, że możliwa jest "samoczynna" poprawa na rynku jest w obecnej sytuacji klinczu interesów gospodarczych poszczególnych jego uczestników kompletnie nierealne. Utrzymywanie statu-quo prowadzić będzie do pogłębiania się kryzysu. Konieczne są dość głębokie i sradykalne reforma obalające stare monopole tam, gdzie one jeszcze istnieją, i implementujące nową strukturą rynku, typową dla krajów gdzie wolnorynkowe systemy organizacji transportu zbiorowego działają relatywnie najdłużej.

Konieczne są liczne zmiany, które z jednej strony odetną inkumbentom szanse na wykonywanie usług w warunkach monopolu, z drugiej strony umożliwią nowym, wydajniejszym przewoźnikom świadczenie usług na danych rynkach bez konieczności wywoływania wojny cenowej lub "manewrów strategicznych". Nowy system musi być nałożony ustawowo, a jego dobrowolne próby wprowadzenia na pewno napotka na zdecydowany opór związków zawodowych pracowników PKS oraz innych beneficjentów dotychczasowego systemu.

Niemniej, są oni w odróżnieniu od dobrze zorganizowanego lobby związkowców z PKP relatywnie rozdrobnieni, i przeprowadzenie zmian w imię dobra ogółu z pominięciem partykularnych interesów i oportunistycznych celów związkowców z PKS jest możliwe. Nawet jeśli odważą się zastajkować przez dłuższy okres czasu niż strajk ostrzegawczy, to co najwyżej ich potoki klientów zostaną z miejsca przejęte przez przewoźników prywatnych. Trudniejszym problemem jest ewentualny opór związków zawodowych pracowników komunikacji miejskiej, dlatego też proponowany program reform skupia się głównie na reformach autobusowej komunikacji regionalnej, komunikację miejską włączając w system, jednakże stopniowo obejmując mechanizmem przetargów.

a) system taryfowy i marketingowy

Związki komunikacyjne to najczęściej spotykana forma organizacji transportu zbiorowego w Europie. Polega ona na scentralizowaniu procesów polegających na ustalaniu rozkładów, tworzeniu systemów taryfowych wspólnych dla wszystkich przewoźników i rozdzielaniu wpływów z biletów i subwencji, kreowaniu polityki informacyjnej, organizacji systemu komunikacyjnego (włączając w to takie elementy jak systemy numeracji linii regionalnych i wprowadzanie systemu regionalnych centrów przesiadkowych).

Jedno jest pewne- te związki same nie powstaną i należy po prostu nakazać ustawowo ich utworzenie. Różnice polityczne pomiędzy samorządami lokalnymi, które dotychczas torpedowały powstawanie takich inicjatyw, będą przeniesione do zarządów tych związków, które najczęściej mają charakter związków celowych lub spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których zarządach zasiadają lokalni politycy reprezentujący właścicieli- społeczności lokalne.

Związki komunikacyjne nie mogą same zajmować się prowadzeniem przewozów, mogą co najwyżej posiadać tabor i udostępniać go wybranym w przetargach przewoźników, co jest stosowane na rynkach gdzie bariery wejścia/wyjścia są bardzo wysokie. Taka taktyka jest stosowana w Szwecji, gdzie posiadają one tabor do kolejowych przewozów regionalnych i udostępniają go wyłonionym w przetargach przewoźnikom kolejowym, zwalniając ich tym samym z konieczności poniesienia bardzo wysokich kosztów nieodwracalnie utraconych w przypadku zejścia z rynku.

Związki komunikacyjne mają za zadania układać rozkłady jazdy, nakładać kary od przewoźników za niewłaściwe wywiązywanie się z umów, udoskonalać wspólny system taryfowy i informacyjny oraz rozdzielać wpływy pomiędzy przewoźników. Prawdopodobnie związki komunikacyjne lub samorządy lokalne będą musiały stać się właścicielami infrastruktury koniecznej do stworzenia węzłów przesiadkowych lub masowo likwidowanych obecnie  dworców autobusowych, które proponuje się odebrać przewoźnikom autobusowym.

Proponuje się ustawowe nałożenie obowiązku utworzenia związku komunikacyjnego na samorządy wszystkich powiatów grodzkich wraz z samorządami powiatów z nimi sąsiadujących. Związki komunikacyjne powinny obejmować obszar ośrodka/ aglomeracji wraz z terenem w promieniu około 60- 70 kilometrów, ale prawo powinno zezwalać samorządom na dowolne łączenie związków w większe organizmy. Niektóre ośrodki, np. niewielka konurbacja Żary- Żagań także wymaga stworzenia takiego związku komunikacyjnego z powodu silnego zagęszczenia mobilności pomiędzy obu ośrodkami. Wydaje się, iż najsensowniejszą strategią jest nakazanie ustawą, by minister w drodze rozporządzenia mógł uzupełnić listę związków o dodatkowe obszary tego wymagające. Przewoźnicy dalekobieżni nie będą podlegali temu mechanizmowi, będzie on dotyczył tylko ruchu regionalnego.

b) walka konkurencyjna

Każdy ze slotów będzie musiał podlegać mechanizmowi przetargowemu. Przetargom podlegać powinny nie konkretne relacje, ale konkretne sloty w danej relacji. Muszą zostać wprowadzone zapisy antykoncentracyjne, uniemożliwianie tworzenie monopoli "w imię (niedopracowanego) prawa". Jako miarę poziomu koncentracji na rynku (wielkości rynku obsługiwanego przez największego oferenta wobec ilości rynku obsługiwanego przez konkurencyjnych oferentów) proponuje się zastosować np. Herfindahl- Hirschman Indeks, z powodzeniem stosowany w prawodawstwie amerykańskim.

Nawet najtańszy przewoźnik będzie miał prawo wygrania tylko dużej części slotów, ale nigdy wszystkich, bowiem pozostała ich część przypadnie dotychczasowym operatorom. Proponuje się zastosować system proporcjonalnego rozdysponowania slotów w zależności od kolejności wyników uzyskanych przez przewoźników w drodze przetargu, uwzględniając naturalnie wymogi techniczne (obiegi taboru).

Nie jest to może mechanizm najbardziej wydajny ekonomicznie, ale za to ochrania słabszych przewoźników i pozwala im na "dobicie" do najwydajniejszego przewoźnika. Celem tej strategii w mechanizmie przetargowym jest utrzymanie różnorodności oferentów niemalże "na siłę", celem ochrony faktu konkurencji. Walka konkurencyjna może się bowiem skończyć z chwilą nagłego wejścia na rynek podmiotu posiadającego znaczną przewagę, który w pozbawionym zabezpieczeń mechanizmie z miejsca wyeliminowałby konkurentów.

c) ochrona przed dumpingiem

Należy prawnie uniemożliwić możliwość pełnego wyeliminowania danego konkurenta z obsługi danej relacji i zapewnić prawnie utrzymanie co najmniej takiej ilości przewoźników jaka istniała w momencie wprowadzania reform. Może to mieć postać ustawowego zapewnienia ilości minimalnych kursów przypadających na dotychczasowego inkumbenta w danej relacji. Ma to za zadanie ochronę egzystencji przewoźników w wypadku wystąpienia dumpingu cenowego podczas przetargu ze strony silniejszego kapitałowo przewoźnika. To jest niestety częstą praktyką i występowało nawet na rynku kolejowym w Szwecji i miało za cel eliminację konkurencji z rynku poprzez zaniżenie cen poniżej kosztów własnych przewoźnika celem uzyskania monopolu na rynku.

c) niezależność przewoźników

W wyniku zmian żaden z przewoźników nie może utracić niezależności gospodarczej: taryfowej, informacyjnej- marketingowej. Zakłada się iż wasteful competition (konkurencja marnotrawna) będzie ograniczona, ale sama konkurencja nie może zostać w żaden sposób ograniczona, ponieważ oznaczałoby to powrót do przeszłości poprzez wyeliminowanie najważniejszego elementu wymuszającego zmiany na rynku i stałą poprawę stosunku cena/jakość.

Przewoźnicy muszą mieć zapewnioną pełną dowolność w kształtowaniu własnej polityki marketingowej i informacyjnej. Nie można ingerować w ich własny system taryfowy, będą o mieć prawo do dalszej sprzedaży biletów dedykowanych na swój własny rachunek.

Należy jednakże wprowadzić obowiązek prowadzenia sprzedaży biletów związku komunikacyjnego i ich pełnego akceptowania. Przewoźnicy muszą być także zobowiązani do umieszczenia na i w pojazdach wszystkich elementów informacyjnych związku komunikacyjnego: znaku graficznego, numeru oraz opisu trasy danej linii na pojeździe oraz schematu sieci i opisu systemu taryfowego itp. wewnątrz pojazdu.

d) Przystanki

Oznakowanie przystanków będzie obowiązkiem zarządcy drogi, natomiast elementy związane z polityką informacyjną, umieszczeniem rozkładów jazdy i jednorodnym dla całego systemu oznaczaniem nazw przystanków stanie się zadaniem związku komunikacyjnego, który będzie mógł zlecać te zadania wyspecjalizowanym firmom. Ewentualne budynki oraz wiaty przejdą na własność albo samorządu lokalnego, albo związku komunikacyjnego.

Dotychczas bowiem praktyka wyglądała tak, iż przystanki wykorzystywane przez wielu przewoźników były praktycznie pozbawione opieki i nadzoru właścicielskiego, popadając niekiedy w ruinę. Przewoźnik, który pierwotnie je utrzymywał, często zaniechiwał tych działań w momencie gdy konkurencyjny przewoźnik korzystał z owoców jego pracy nie ponosząc kosztów lub odmawiał ich częściowego pokrycia, tłumacząc to faktem tego iż przystanki są częścią pasa drogi i nie są własnością danego przewoźnika.

e) Dworce autobusowe

Obwcnie dworce te masowo znikają nawet w miastach typu Bielsko-Biała. Wspomniany przykład Zielonej Góry pokazuje, iż nawet mimo świadomości iż nowy przewoźnik autobusowy może zlokalizować swój dworzec w dowolnym punkcie miasta (po uzyskaniu zgody władz miejskich), dotychczasowy przewoźnik autobusowy- inkumbent nie zamierza nowemu podmiotowi w jakikolwiek sposób pomagać i odmawia udostępnienia mu swego dworca, posiadającego wystarczającą przepustowość na bezproblemowe obsłużenie wielu nowych slotów, zmuszając nowego przewoźnika do poszukiwania miejsca na nowy dworzec. W początkowym okresie w Zielonej Górze funkcjonowały dwa nowe dworce autobusowe oprócz dworca PKS, oba wykorzystywały wynajęte fragmenty parkingów w centrum miasta, jeden obsługiwał połączenia do Nowogrodu Bobrzańskiego, a drugi dworzec, zlokalizowany na wprost dworca PKS, obsługiwał połączenia do Sulechowa i wielkimi plakatami informował o postępach wojny cenowej przewoźników. Wszystkie one znikły z rynku.

Konieczne jest ustawowe uregulowanie organizacji dworców w taki sposób, by w miarę możliwości (wolnej przepustowości na nowe sloty) umożliwić jak najpełniejsze wykorzystanie dostępnej infrastruktury bez konieczności marnowania kapitału na budowę nowych dworców w różnych miejscach miast. Umożliwi to także stworzenie w tych miejscach dogodnych możliwości przesiadek pomiędzy przewoźnikami.

Należy rozważyć możliwość komunalizacji tych obiektów lub nakazań ustawowo ich wynajem lub  sprzedaż na rzecz nowej spółki zarządzającej, kapitałowo niezależnej od przewoźników lub objęcie ich pełną kontrolą przez związki komunikacyjne, które posiadałyby prawo do regulowania i ingerowania w system opłat za korzystanie z dworców.

f) rola kolei

Kolej należy w obecnym jej stadium przerwanych reform i coraz rzadszej oferty przewozowej pozostawić za wyjątkiem kilku przypadków poza procesem refom, chyba że nastąpią gwałtowne zmiany w strukturze rynku przewozów pasażerskich i przełamane zosataną horrendalnie wysokie bariery wejścia na rynek cechujące tą nie będącą rynkiem kontestowalnym branżę (która jednak przy odpowiednich reformach byłaby nią niemal w pełni). Jednakże w związku z oportunistycznym zachowaniem związków zawodowych torpedujących wszelkie próby zakończenia sytuacji monopolu, proponuje się w początkowej fazie skupić na integracji transportu autobusowego i komunikacji miejskiej, kolej niejako pozostawiając "na deser", co nie będzie zbyt trudne z powodu jej relatywnie niewielkiego znaczenia w wielu relacjach.

Proponuje się, by związki komunikacyjne przejęły z czasem rolę samorządu województwa w organizacji i zamawianiu usług pasażerskiego transportu kolejowego, lecz musi to być proces ewolucyjny. W obecnym stadium objęcie kolei mechanizmem obowiązkowych przetargów jest politycznie trudne (choć możliwe).

Konkluzje

Wprowadzone formy strukturalne zakończą etap transformacji ustrojowej polskiego sektora regionalnych i podmiejskich połączeń autobusowych. Zniesione zostaną wyłączne monopole na obsługę danych relacji, przewoźnicy uzyskają jednak minimalną ochronę przed wyeliminowaniem z rynku. Z jednej strony prowadzi to do nie w pełni efektywnej alokacji zasobów, z drugiej jednak strony pozostawia im pewien margines w celu umożliwienia poprawy i częściowego choćby pokonania dystansu dzielącego tych mniej wydajnych od poziomu reprezentowanego przez najlepszych przewoźników w danej relacji. Zapisy antykoncentracyjne powinny wyeliminować możliwość tworzenia monopoli w komunikacji zbiorowej, co jest szczególnie groźne wobec doświadczeń państw uprzemysłowionych (USA i casus National City Lines etc).

Nierozwiązanym problemem pozostaje rola kolei, jednak nie można robić wyjątku w regule, czyli tolerowania monopolu w jednej z branż i jego eliminacji w innych. Wg autora poprawnie działający system opartej na przewozach autobusowych komunikacji regionalnej odbierze klientów kolei i długofalowo zmusi do wprowadzenia mechanizmu przetargów również i w tym skutecznie opierającym się reformom sektorze. Taka zazwyczaj była praktyka krajów najdłużej posiadających opisany powyżej system organizacji regionalnego transportu zbiorowego. Kolej również została objęta mechanizmem przetargów, lecz był to proces trudniejszy, wymagał szerszych przemian organizacyjnych w samej strukturze rynku kolejowego (oddzielenie organizacyjne infrastruktury od działalności przewozowej) i dłuższego horyzontu czasowego.

Wiele innych problemów pozostanie otartych dla wysiłków w przyszłości. Wiele prac powstało na temat sposobów podziału wpływów pomiędzy przewoźników, wielu także badało możliwości wprowadzenia najbardziej wydajnych elektronicznych systemów biletowych. Te i inne problemy muszą być rozwiązane już po przeprowadzeniu opisanego programu reform. Związki komunikacyjne na pewno nie będą narzekały na brak pracy.

Tabela 1. Lista proponowanych związków komunikacyjnych (w nawiasie propozycje nazwy handlowej*)

Mazowiecki Związek Komunikacyjny ("Wark")
(bez zmian) KZK GOP
Związek Komunikacyjny Aglomeracji Łódzkiej ("ŁUK")
Krakowski Związek Komunikacyjny ("KRAK")
Wrocławski Związek Komuniakcyjny ("ODRA")
Trójmiejski Związek Komunikacyjny ("3KOM")
Poznański Związek Komunikacyjny ("PZK")
Bydgosko- Toruński Związek Komuniakcyjny ("BTZK")
Szczecińsko- Stargardzki Związek Komunikacyjny ("SZK")
Związek Komunikacyjny Aglomeracji Bielska Białej ("BBK")
Związek Komunikacyjny Aglomeracji Lublina ("LUBK")
Białostocki Związek Komunikacyjny ("BKOM")
Gorzowski Związek Komunikacyjny ("GKOM")
Zielonogórski Związek Komunikacyjny ("ZIELKOM")
Legnicko- Głogowski Związek Komunikacyjny ("LGZK")
Rzeszowski Związek Komunikacyjny ("RZK")
Radomski Związek Komunikacyjny ("RADKOM")
Przemyski Związek Komunikacyjny ("PKZ")
Związek Komunikacyjny Konurbacji Dolnego Sanu** ("ZKKDS")
Kaliski Związek Komunikacyjny ("KALKOM")
Związek Komunikacyjny Kotliny Jeleniogórskiej ("ZKKJ")
Elbląski Związek Komunikacyjny ("ELK")
Koszaliński Związek Komunikacyjny ("KKOM")
Słupski Związek Komunikacyjny ("SŁZK")
Częstochowski Związek Komunikacyjny ("CZK")
Płocki Związek Komunikacyjny ("PŁOK")
Włocławski Związek Komunikacyjny ("WŁK")
Olsztyński Związek Komunikacyjny ("OZK")
Związek Komunikacyjny Konurbacji Wałbrzyskiej ("WAŁK")
Sądecki Związek Komunikacyjny ("SDK")
Tarnowski Związek Komunikacyjny ("TARK")
Opolski Związek Komunikacyjny ("O-KOM")
Koniński Związek Komunikacyjny ("KONK")
Piotrkowsko-Bełchatowski Związek Komunikacyjny ("PBZK")
Leszczyński Związek Komunikacyjny ("LESZK")

źródło: opracownie własne autora
*nazwy handlowe są orientacyjnymi propozycjami autora i są subiektywną sugestią dla przyszłej dyskusji
**Tarnobrzeg, Sandomierz, Stalowa Wola